O ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento ...

O empenho pode até ser feito, mas a administração só se obriga a pagar quando da liquidação. Um exemplo é de um empenho ordinário para compra de certa quantidade de um item. Se a administração efetivamente comprar apenas metade, será obrigada a liquidar apenas metade do valor e pagar apenas metade. O restante será restos a pagar não processados, que podem ser cancelados.